国 会 質 問
平成17年04月21日
衆議院 農林水産委員会
政府参考人出頭要求に関する件
農業経営基盤強化促進法等の一部を改正する法律案
（内閣提出第四二号）
特定農地貸付けに関する農地法等の特例に関する法律の
一部を改正する法律案（内閣提出第四三号）
○山岡委員長 次に、白保台一君。
○白保委員
農業経営基盤強化促進法等の一部を改正する法律案、そしてまた農地法を含めて、数時間の審議がなされてまいりました。いよいよ採決を目の前にしまして、私、素朴な幾つかの疑問を何点かお聞きしていきたい、こういうふうに思っております。
まず、今回の農業経営基盤強化促進法等の一部を改正する法律案について、旧農業基本法における構造政策の考え方とその後の構造政策について質問をしたい、このように思います。
これまでの我が国の農政を振り返ってみると、我が国農業の構造政策の出発点は昭和三十六年の農業基本法の制定にあったわけであります。このときから、我が国農業の発展のため、農地の流動化による担い手の農業経営の規模拡大、そしてまた農地保有の合理化、そしてまた農業経営の近代化等を内容とする農業構造の改善を進めることになってきたわけであります。以来、さまざまな法律制度や、そしてまた補助、融資等の支援措置が講じられて、目標とする担い手の概念も変わってまいりました。
しかしながら、基本法制定後四十数年を経た今日にあっても、果たしてその構造改善の目標が達成されたかというと、そうではないんじゃないか。特に水田農業を中心とする土地利用型農業においては、機械化の進展等、農業経営の近代化は進んできましたが、担い手は必ずしも十分に育成されてきた、こういうふうには言えないのではないか。
そこで、旧農業基本法が目指した構造政策の考え方はどうであったのか、その後どのように構造政策の考え方が変わって、その結果はどうなったか、農林水産省に簡潔にまずお聞きしておきたいな、こう思います。
○須賀田政府参考人 昭和三十六年に制定されました旧農業基本法、それに基づきます構造改善政策以降の構造改善政策の目的は、やはり農業を人並みに食えるような産業にしたいと。
概念は、先生おっしゃられましたように、その時代時代において違う概念でございまして、昭和三十六年では自立経営というような概念、その後、中核農家という概念があり、今、効率的かつ安定的な農業経営という概念がございます。いずれも目的としては、他産業並みの所得を上げて、農業を魅力あるものにしたいというねらいでございました。
三十七年には農業生産法人、四十五年には借地の促進ということで農地保有合理化法人の創設、五十年には農地利用増進事業、集団的な土地利用調整、平成五年には認定農家制度、平成十二年には株式会社を農業生産法人の一形態として認める等々の、その都度の状況に応じた利用集積のための制度をつくってまいりました。
現在、その結果どうなっておるかということでございます。農業生産法人は約七千ございます。株式会社は日が浅いので、現時点で八十六法人でございます。それから、農地保有合理化法人。担い手に対する農用地利用集積面積の増加面積のうち農地保有合理化事業が占めるのは、平成十五年で約半分、五割でございます。それから、借地と申しまして、農地の権利移動面積に占める賃借権設定の割合は、十五年に約八割に増加をしているわけでございます。認定農家の数は約十九万経営体でございます。
このように、政策、万全ではありませんけれども、一定の成果は上がっているわけでございますけれども、現状はまだまだ構造政策が評価されるには至っておりませんで、さらに努力をする必要があるということで、本法案を提出させていただいているということでございます。
○白保委員
さまざま、その時代時代にあって、多くの課題を抱えながら改革を常に進めていかなきゃならない。同時にまた、一番その根っこにある、他産業並みの所得を得ていかなきゃならない、そういう非常に大きな課題を抱えながらやっていかなきゃならないわけでございますが、この辺のことも踏まえてしっかりと取り組んでいかなきゃならないな、こういうふうに考えます。
そこで、現行の農地制度においては、きちんと耕作する者に限り農地の権利取得を認めるという考え方に基づいて制度が組み立てられ、他産業に比べても土地面積当たりの収益性が高くない。こういう農業については、農業経営を行う者が自分で耕作し、その収益を享受するという形態、すなわち家族農業経営が多いという実態になっています。これに対して、このような家族農業経営は所有と経営が未分離で、農業の近代化、発展を拒んでいるという意見が経済界を中心にして見られます。
しかしながら、例えば工業のように、いつでも一定量の生産が可能な、そういう産業と異なって、自然の影響を受けやすい農業については、他の産業と同様のシステムを導入した場合、優良農地の確保や担い手による活力ある農業の確立が図られなくなってしまうのではないかと危惧する声もまたあります。
農業の特殊性をよく踏まえて、きちんと耕作する者に限り農地の権利取得を認めるという農地制度の考え方を基本としつつ、一方で簿記帳や経営分析の導入等によって経営管理を高める、資本力を生かすという点や、集団化した集落営農をうまく機能させていくという観点から、法人経営のメリット、これを生かすという方向も必要ではないかというふうに考えるわけでございますが、島村農林水産大臣のお考えをお聞きしたいと思います。
○島村国務大臣 白保委員にお答え申し上げます。
法人経営は、家計と経営の分離、対外信用力の向上、事業の多角化による経営の発展など、さまざまな利点を有しておることは御高承のとおりであります。しかしながら、一般の株式会社は株式の譲渡が自由であり、農業を行うとの事業方針を立てても、これが採算性の問題とかあるいは株主の意向等々でいつでも変更される可能性があります。このため、法人経営については、農業の継続が図られ、かつ農業に携わる方が中核になっているなどの要件を満たす農業生産法人について農地の権利取得を認めることを基本原則としております。
その一方で、耕作放棄地が、平成十二年の世界農業センサスにあらわれているように、その時点で三十四万ヘクタール、東京都の一・五倍ぐらい大きな耕作放棄地があるわけでございまして、その後もこれはかなり増加しているのではないかと思われるところであります。そういう意味で、これが相当程度存在している地域におきましては、特区制度の活用により、一般の株式会社などについても、きちんと農業を行うという旨の協定を市町村と締結した上で、リース方式による農業参入を認めておるところであります。
今回の法案ではこれを全国展開する内容を盛り込んでいるわけでありまして、このような措置を含め、農地が農業の用にきちんと使われることを担保しつつ、法人経営のメリットを生かしていくことにより農業の発展を図っていくことが大切であると考えているところであります。
○白保委員
株式会社や有限会社などの法人に関する制度というのは商法や有限会社法に規定されているところでありますけれども、最近の社会経済情勢の変化を踏まえて、会社に関する各種の制度について、利用者の視点に立った規律の見直し、そしてまた経営の機動性、柔軟性の向上、それから経営の健全性の確保等の観点から、その抜本的な見直しを行うための会社法案が今国会に提出をされている段階であります。
会社法制の見直しというのは、広く経済活動を行う主体の規律の見直しとなることから、現在、農業に参入している法人もその規律の変更に伴い影響を受けるものであると考えます。また、営利事業による利潤の追求を目的とする経済主体である会社とはその性格が異なる農協といった農業に関係する法人についても、会社法制の変更によっては何らかの影響を受けるのではないかと想定をされます。
そこで、最低出資金規制の撤廃、役員欠格事項の見直しなどについて、今回の会社法制が整備されることによって、農業に関係する法人について規定している農業関係法制がどのように変更をされるのか、大口政務官に伺いたいと思います。
○大口大臣政務官 今回の会社法の整備によって、農地法との関係、それから農業協同組合法との関係が問題になると思います。
それで、農地法との関係でいきますと、有限会社を廃止して株式会社に一元化するということ、それから、合名会社、合資会社に加えて、全員が有限責任社員となります合同会社、これはＬＬＣといいますが、こういうものを創設するということでございます。農地法上の農業生産法人の法人類型につきまして、有限会社を譲渡制限のある株式会社に一本化する、それから合同会社を追加する、これが農地法の関係でございます。
それから、農業協同組合法との関係でございますけれども、今回の会社法では、株式会社の最低資本金額を一千万円とする最低資本金制度、これを廃止して、資本金が少なくても起業できるという形にした。それから、株式会社の取締役の欠格事由として、破産手続の開始の決定を受け復権をしていない者、これは欠格事由から外すということ、そして、吸収合併時に大規模な会社の手続を簡素化できる要件を緩和すること、こういうことにしているわけでございます。
農業協同組合法との関係でいきますと、この農業協同組合というのは、農家の相互扶助を目的とする協同組織ということで、会社とは本質的な差異がある。それから信用事業を実施している、こういうことで、金融機関の法秩序に従う、こういう必要性がありますので、現行法において信用事業とか共済事業を行う組合のみに規定されている最低出資金規制については、他の金融機関と同様、引き続き当該規制を置くこととするとともに、役員欠格事由につきましては、これは会社法と同様、破産手続開始の決定を受け復権していない者を欠格事由としないこととする一方、信用事業や共済事業を行う組合は、他の金融機関と同様、欠格事由として残す。そして、合併につきましては、会社法と同様、吸収合併時に大規模な農協の手続を簡素化できる要件を緩和すること、こういうふうにしたところでございます。
○白保委員
さすが弁護士、なかなか詳しく時間をかけて答えていただきました。
さてそこで、諸外国では、弁護士や研究者などの専門人材が共同して行うジョイントベンチャーなどを振興するために、法人格のない、いわゆるＬＬＰという新しい事業体の制度があります。特に、イギリスにおいては、もう既に二〇〇〇年以降一万を超える事業体が情報産業等の分野で活躍されているというふうに聞いています。
我が国においても、今後このような形態での事業を促進する観点から、日本版ＬＬＰを創設するため、有限責任事業組合契約に関する法律案が今国会に提出されております。この有限責任事業組合は、株式会社に比べて柔軟性があります。農業分野でも活用していく道があるのではないか、こういうふうに考えるわけであります。
そこで、今回創設される有限責任事業組合、いわゆるＬＬＰとはどのようなものなのか、今後、農業分野でのＬＬＰの活用の方途について、どのように考えているのか、農林水産省に伺いたいと思います。
○須賀田政府参考人 御指摘の有限責任事業組合、いわゆるＬＬＰでございます。特徴が三つございます。一つは、今の民法組合というのは無限責任でございますけれども、先生おっしゃいましたように、このＬＬＰは有限責任、出資額までしか責任を負わなくていいという特徴が一つでございます。二つ目に、株式会社のように内部のしち面倒くさい規制がない。取締役会を置きなさいとかそういう規制がなくて、定款で自由に定められる、この定款自治でございます。これが二つ目の特徴でございます。三つ目に、法人税が課税されない。構成員に対する課税でいい。
こういう三つの特徴がございまして、人材集約型の弁護士事務所等でも外国は活用されているようでございますけれども、普通は、大企業とかが連携をしてベンチャー的な対応をしたいというときとか、産学が連携して共同事業をしたりとか、こういうのに使われるというふうに聞いておりまして、農業分野でも種苗とか機械メーカーが共同して何か技術開発をするとか、あるいは外食と農業団体が連携をして何か新しい食品を開発するとか、そういう分野で使われやすいんだと思うんです。私ども、これは法人税が課税されないという特徴がございますので、集落営農をつくるに当たって、法人税課税の問題が結構障害要因になってございまして、農家が金銭出資をし合って、役割分担をして生産、出荷、加工、販売というのを行うというような集落営農で活用できれば、その法人税課税問題が解決するのではないかということで、多大の関心を持って見ております。
ただ、ごちゃごちゃと細かい手続が必要だとまた現場に受け入れられないという問題がございますので、その辺のところを見守っているところでございます。
○白保委員
今回の耕作放棄地対策、農業委員会の指導などに従わなかった場合には、最終的には、都道府県知事の裁定によってその農地の賃借権が市町村や農地保有合理化法人、または特定農業法人に設定されることになっています。農地の所有者にとっては、みずからの財産が他人に使われる、こういうことで、非常に強制的であるという印象もあるわけでありますが、特定利用権の設定は、大口政務官、弁護士、先ほども非常に詳しく答えられましたが、これは財産権の制限との関係について憲法上問題がないのかどうなのか、お聞きしたいと思います。
○大口大臣政務官 憲法二十九条の問題と関係があるわけでございます。
憲法第二十九条二項には「財産権の内容は、公共の福祉に適合するやうに、法律でこれを定める。」こうあります。また、同条の第三項によりますと、「私有財産は、正当な補償の下に、これを公共のために用ひることができる。」こういう規定があるわけでございます。そういう点で、所有権、私的な財産について、その規制の目的がどうか、規制の手段が必要性があり合理性があるか、それから正当な補償がきちっとなされているか、こういうことがクリアされれば、これは憲法上、その整合性がある、こういうふうに考えるわけです。
憲法の規定と特定利用権との関係につきましては、所有者が耕作の用に供すべきという責務を果たしていない農地が耕作放棄地ですので、責務をその所有者が果たしていない、それから、農地保有合理化法人等により、耕作目的という本来の効用の発現、つまり社会公益の増進に供するためという目的のためにこういう特定利用権というものを設定する、しかも五年間という限度で賃借権を設定するということでありますので、この規制手段も、必要性、合理性がある、必要かつ合理的な範囲の規制であるということでございます。また、その対価も標準小作料という正当な報酬を支払う、こういうことでございますので、憲法上、特段の問題はない、こういうふうに考えます。
○白保委員
ちょっと質問が前後してしまいまして、順番を間違えましたが、もう一回戻って聞いておきたいと思います。
耕作放棄地の解消に向けた取り組み、これについて伺っておかなきゃならないと思っておりましたが、具体的にいろいろと言われてきているわけですね。一つは、そちらに所有者が住んでおられないということがあるし、また、あと、農地の引き受け手がいない、こういったこともあって非常にこの解消の問題については取り組みが大変難しいものがあったと思いますが、具体的にどういう対策が講じられて、現場での取り組みをどういうふうに支援してきたのか、これを簡単にお聞かせください。
○島村国務大臣 耕作放棄地は、御承知のように、平成十二年時点で全国で三十四万ヘクタール、こう言われておりますが、これを農地として再生し、自給率の向上を目指していかなければならないことは当然であります。
このため、今回の改正法案におきましては、都道府県及び市町村が耕作放棄地対策の方針を策定し、次に、この方針のもとに、農業委員会が耕作放棄地の所有者などに対し、農業の再開、担い手への貸し付けといった指導を行い、指導に従わない場合には知事の裁定による賃借権の設定を行えるよう措置をしているところであります。また、耕作放棄地が周囲の営農に支障を及ぼしている場合には、市町村長が例えば草刈りなどの措置命令を発令することができるようにしており、体系的な耕作放棄地対策の整備を行うこととしております。
農林水産省といたしましては、このような現場での取り組みが活発に行えるよう支援を行い、市町村や農業委員会の活動を促進することと考えております。
○白保委員
過疎化とかあるいは高齢化の進展で耕作放棄地の増大が進んでいます。進んでいるのは特に中山間、こういったところで進んでいるわけで、担い手がいないことや農業の継続を希望する小規模農家がいるため農地の流動化が進まない、こういう状況にあります。また、農村の実態として、なかなか先祖伝来の美田を他人に預けてしまうということに抵抗感がある地域も多い、こういうふうに聞いています。
しかし、このような地域であっても、高齢農家や兼業農家が参加をして、それらが役割分担をしながら集落ぐるみで農業経営を行っているというところもあり、このような集落営農は担い手として育成していくことが必要だ、こういうふうに思います。今般改定された基本計画においてもこのような集落営農が位置づけられておりまして、今後、個別の大規模経営とこのような集落営農によって農業を担っていくことは、我が国農業の維持発展のために重要なことだと思います。
なお、そこで、副大臣の地元、滋賀県においては集落営農が広範に展開されているようでありまして、集落営農の組織化、法人化を進めるために、このような優良事例やモデルを全国的に紹介して、国、地方公共団体、農業団体が一丸となって進めていくべきだと、これに対して陣頭指揮をとっておられる、こういうふうに聞いていますが、副大臣の見解、お考えをお聞きしたい、こういうふうに思います。
○岩永副大臣 ありがとうございます。
実は、もう二十年ほど前から、滋賀県では、一年間に六百集落、三年で千八百集落に対して、集落営農を進めるため一集落に百万円ずつの事務費それから懇談会費をずっと渡していたわけですね。だから、集落営農を進めるために年間六千万ぐらいの予算をつけて、そして三年間で一億八千万ぐらいで、具体的な、経理が統合される、そして法人にされるというところまでいかなくても、ともかく地域の共同体として品目横断的な農産物の生産をしていこうではないかということ、そして地域集落のコミュニティーを深いものにしようじゃないかという、いろいろな目的のためにそういうことをやってきました。
だから、今、国がこうした新しい基本計画の見直しの中で集落営農、担い手を推進するために大変やりよい素地というのができているわけです。それで、私も、それぞれの集落へ出かけていっていろいろ話を聞いてみますと、やはり一番大事なのは世話役、まとめ役の確保。だから、リーダーがやはり一番大事だというのが第一。
それから二つ目には、必要性を集落の中で理解させること。ともかく一人一人の皆さん方に集まっていただいて、何回も何回も、共同で、土地を集約し効率利用をしていく、そして休耕田なんかをつくらないということで、できたらば何回でも土地を利用するというようなことで所得は増加していく、こういうようなことの理解と説得。
それから、経理だとかオペレーターなんかをやはり確保する。農家の皆さん方は案外どんぶり勘定で、大福帳的なところが多いので、やはりきちっと、どれだけもうかったか、どれだけ経費支出したか、そして個人個人にどれだけ分配できるかという、そこまでの、できたら青色申告をし、そして税理士を入れるぐらいのところまでいくといいんですが、それは別にして、そこまで徹底した一元経理が大事ではないか。
それから、若い方で本当にオペレーターが確保できるかどうか。確保できなかった場合に、ほかの担い手にオペレーターを頼むというようなことなんかをやっておられるところもたくさんあるわけでございます。
それから、先ほど言いましたように、高齢者の皆さん方が今まで農業をしていた。だから、その方々をボイコットするような集落営農はだめだ、私はこういうことを聞いております。だから、そういう方々にきちっと、そう高いお小遣いを上げなくてもいい、やはりみんながおしゃべりをしながら草引きをして、そして地域でコミュニティーを深めていくような、そういう年寄りの皆さん方に対する対応というのも大変大事じゃないか、こういうことがずっと言われておりまして、今回、集落営農をしていく過程の中でそういう部分というものを大事にしていかなきゃならぬし、全国的にやはりそういうことを普及していって、そして、できたら、先に集落営農をした方々が講師として全国を走り回るようになっていただくようなことがあってもいいんではないか。こういうようなことを思いながら、この集落営農が早くできるように、夢を持っております。
だから、農水省の中でも、地域で考える担い手創成プロジェクトチームというのをつくりました。私は座長をさせていただいているんですが、これなど農水省の体制として全国展開をしていこう。今、副大臣初め政務官、各ブロックをずうっと受け持っておりまして、そして局長級もそれぞれのブロックを持っておりまして、みずからどれだけできたかというデータを出して、そして上積みしていこうというような熱意でもって対応しておりますし、大臣から督励をいただいております。
それからもう一つは……
○山岡委員長 副大臣、時間です。
○岩永副大臣 はい、もう終わります。
それからもう一つは、農業会議所それからＪＡ、そういうところも、国段階、県段階、市町村段階までこの集落営農並びに担い手創成を進めていただく、こういうようなことで御対応をいただいておりますので、白保先生、頑張ってまいります。
○白保委員
終わります。